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2018教育行業藍皮書:民辦教育的監管與促進

不知不覺,現在已是2018年的最后一個季度。每年這個時候,芥末堆的小伙伴們都會加班加點的撰寫我們的年貨“教育行業藍皮書”。

“你們今年藍皮書什么時候發啊?”很多讀者都在關心藍皮書的撰寫進度,期待十足,這讓我們充滿動力。

近期,《藍皮書》已經進入編纂尾聲,芥末堆將精心節選藍皮書中的干貨內容,免費提供給大家參閱。

1982年,第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》中明確提出,“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”。社會力量辦學的合法性自此被確定下來。

30多年來,社會力量辦學,也即民辦教育,經歷了從無到有的歷程,逐漸成為我國教育事業中不可或缺的一股力量。相應地,民辦教育的相關法律法規也在不斷修訂完善,促進了民辦教育的發展。2016年11月7日《中華人民共和國民辦教育促進法》的修訂通過,更是深刻影響和改變著整個民辦教育。

隨著新民促法正式實施,各地具體的實施方案相繼出臺,關于民辦學校選擇營利與非營的轉設時間、補償方案、稅收優惠等不同程度地明晰。與此同時,《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公布,其中新增的規定再一次將不確定性推向民辦教育界,資本市場波動劇烈。

民辦教育發揮不可或缺的重要作用

從數據來看,目前民辦教育在各個學段都在發揮著不可或缺的重要作用。

以學前教育來看,民辦幼兒園的占比近些年都超過50%,是學前教育服務的主要提供者,長期扮演著重要角色。



義務教育和高中教育階段,全國民辦學校有上千所,民辦普通高中的占比近兩年超過20%。民辦小學和民辦初中的占比近些年也在不斷提高。2017年民辦普通小學和初中在校生人數分別達到814.17萬和577.68萬。


除此之外,數據還顯示2017年我國民辦普通高等學校有746所,占比28.35%,連續三年占比接近三分之一。與義務教育和高中階段相比,高等教育中民辦學校的力量更加不容小覷。

《民辦教育促進法》修法

如果要找民辦教育最近的一個發展節點,那么2016年《民辦教育促進法》的修法事件則不能不提。

2016年11月7日,歷時一年半、上會三次的《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)修正案終獲通過。修法的核心內容是,民辦學校分為營利性與非營利性的管理辦法確定,其中義務教育階段禁止設立營利性民辦學校。

現存的其他學段民辦學校可以自由選擇營利還是非營。對選擇為營利性的民辦學校將不再對出資人進行補償,而是明確財產權屬,繳納相關稅費,重新登記辦學。選擇為非營利性的民辦學校,終止辦學時,將給予出資人相應補償或者獎勵。

營利與非營的分類管理辦法為民辦教育的整個管理制度帶來了一次重大革新。這也意味著,現存各個學段的幾萬所民辦學校將面臨著一次重大選擇,其中的復雜程度和落地難度不僅考驗著學校,還考驗著相關的政策制定者。

01 分類登記的管理辦法

為配合新民促法的落地,國務院和教育部相繼頒布了《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》和《民辦學校分類登記實施細則》、《營利性民辦學校監督管理實施細則》等文件。

《民辦學校分類登記實施細則》中核心內容即明確了分類管理后,民辦學校的具體登記辦法。非營利性民辦學校符合《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的,到民政部門登記為民辦非企業單位;符合《事業單位登記管理暫行條例》的登記為事業單位。營利性民辦學校,則依據法律法規規定的管轄權限到工商行政管理部門登記。

現有民辦學校需要選擇營利還是非營利的屬性,到相應部門重新辦理新的手續。選擇營利性的民辦學校,需要進行財務清算,明確土地、校舍、辦學積累等財產的權屬,并繳納相關稅費后,辦理新的辦學許可證,重新登記,繼續辦學。

但在選擇營利性民辦學校時,具體如何補繳相關稅費,一直成為民辦學校舉辦者未能解決的困惑。具體辦法由各省自行制定。

同樣地,選擇非營利民辦學校后,出資人不再拿取回報后,終止辦學時,具體如何補償或者獎勵出資人,國務院和教育部層面的文件也一直未能明確。具體辦法也由各省自行制定。

02 民辦學校分類扶持

民辦學校分類登記管理后,相對應的是政府分類扶持的政策措施。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)從財政扶持、資助政策、稅費優惠、差別化用地以及收費等方面分別作出相應規定。

財政扶持:地方政府要完善政府購買服務的標準和程序,建立績效評價制度,制定向民辦學校購買就讀學位、課程教材、科研成果、職業培訓、政策咨詢等教育服務的具體政策措施。另外,鼓勵地方政府設立民辦教育發展基金。

資助政策:民辦學校學生與公辦學校學生按規定同等享受助學貸款、獎助學金等國家資助政策。民辦學校應從學費收入中提取不少于5%的資金。

稅費優惠:對企業辦的各類學校、幼兒園自用的房產、土地,免征房產稅、城鎮土地使用稅。對企業支持教育事業的公益性捐贈支出,按照稅法有關規定,在年度利潤總額12%以內的部分,準予在計算應納稅所得額時扣除;對個人支持教育事業的公益性捐贈支出,按照稅收法律法規及政策的相關規定在個人所得稅前予以扣除;非營利性民辦學校與公辦學校享有同等待遇,按照稅法規定進行免稅資格認定后,免征非營利性收入的企業所得稅。民辦學校用電、用水、用氣、用熱,執行與公辦學校相同的價格政策。

差別化用地政策:非營利性民辦學校按劃撥等方式供應土地,與公辦學校享受同等政策。營利性民辦學校按國家相應政策供給土地。

分類收費:非營利性民辦學校收費,通過市場化改革試點,逐步實行市場調節價。具體政策由省級政府根據本地情況確定。營利性民辦學校收費實行市場調節價,具體收費標準由民辦學校自主確定。

師生權益:民辦學校應依法為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金。鼓勵民辦學校按規定為教職工建立補充養老保險,改善教職工退休后的待遇;民辦學校教師在資格認定、職務評聘、培養培訓、評優表彰等方面與公辦學校教師享有同等權利;非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策。

民辦學校學生在評獎評優、升學就業、社會優待、醫療保險等方面與同級同類公辦學校學生享有同等權利。

除此之外,國務院發布的這份文件還對民辦學校的監督管理機制提出要求,包括建立民辦學校信息強制公開制度,建立違規失信懲戒機制,將違規辦學的學校及其舉辦者和負責人納入“黑名單”,規范學校辦學行為。大力推進管辦評分離,建立民辦學校第三方質量認證和評估制度。

各省民辦教育的實施方案

在國務院和教育部等部門的配套政策之后,各省也相繼印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》。各省頒布的實施意見核心內容均是基于國務院的《若干意見》,確定了分類扶持的具體政策措施。

與此同時,無論是現有民辦學校的轉設時間、退出機制、民辦學校的補償方案,還是稅收優惠,民辦教師權益等,各省又略有不同。芥末堆梳理了21個省份的實施意見,具體分析如下。

01 現有民辦學校設置3-5年的過渡期

在芥末堆統計的21個省份中,明確現有民辦學校選擇營利與非營利過渡時間的有13個,過渡時間為3-5年不等。這意味著,明確時間線的省份內的民辦學校,需要在規定時間內確定選擇營利還是非營,并完善相關手續,重新登記。




值得注意的是,部分省份對民辦學校的選擇作出單向規定,即選擇了非營利性性民辦學校就不能再轉為營利了。比如貴州、湖北、河北、廣西等明確規定,已經按照分類登記程序選擇為非營利性的民辦學校,不得再轉設為營利性民辦學校。

其中湖北還規定,有財政性經費參與舉辦的民辦學校不得選擇登記為營利性民辦學校。不過,河北和廣西也同時規定,選擇登記為營利性民辦學校的,可以轉為非營利性民辦學校。云南則規定,民辦學校一經完成非營利性或營利性登記,無特殊情況在學校1個辦學周期內不得變更登記。

多個省份在實施意見中均明確提出,鼓勵民辦學校登記為非營利性。這也是《若干意見》中鼓勵的方向,所以有省份對此就作出了選擇了非營就不能再轉為營利的規定。這些省份的民辦學校在選擇法人屬性時,還要多加注意這項限制性規定。

02 大多數省份的補償方案仍然模糊

各省頒布的實施方案備受關注的,還有選擇非營利性民辦學校后,終止辦學時,政策對出資人具體如何補償或者獎勵。這幾乎成為現有民辦學校選擇轉為營利還是非營屬性的決定性因素。

但芥末堆統計21個省份后發現,明確補償和獎勵方案的寥寥無幾。大多數省份依照教育部頒布的文件,籠統規定,選擇非營利性民辦學校時,終止時,民辦學校的財產依法清償后有剩余的,根據出資者的申請,綜合考慮出資者出資、取得合理回報情況以及辦學效益等因素,給予出資者相應的補償和獎勵。

不過還是有部分省份明確了出資的時間節點,還有的提出了“一校一策”的原則對出資者進行補償或獎勵。




另外,江西、天津兩地均規定,對出資者的補償綜合考慮2017年9月1日前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素,補償數額不得超過剩余財產。重慶規定,補償最高不超過2017年8月31日前舉辦者的累計投入。浙江則規定,補償或獎勵數額將綜合考慮舉辦者原始出資和2017年8月31日之前投入的后續出資、已取得的合理回報以及辦學效益等因素。

地方補償方案的模糊也一定程度反映出政策制定的難處。各地民辦教育發展現狀不一,此前的地方政策差異也較大,過渡期的設置也給了地方緩沖和研制具體方案的時間。

關于現存民辦學校選擇營利性后,具體稅費如何補繳,在各地頒布的實施方案中也很少見到。只有貴州在方案中提及,分類登記之前依法依規減免的稅收不再補繳,減免的增值稅、企業所得稅依據稅收法律法規執行。

03 營利性民辦學校的收費基本放開

民辦學校分類管理下,民辦學校的收費也分類進行。在芥末堆統計的21個省份中,大多數省份對營利性民辦學校的收費均放開,由學校自主確定。限制收費的多是非營利性學歷教育,由政府指導定價,并逐漸通過市場化改革試點,推行市場調節價。有些省份對非營利性學歷教育的不同學段也有不同程度的放開。




在這21個省份中,湖北、云南、江西三省在實施方案中未對民辦學校的收費作出限制性規定,均是按照市場調節,自主確定。

04 公民辦教師之間建立流動機制

民辦學校的教師長期以來沒有得到與公辦教師同等的尊重與權益,社會偏見明顯。民促法修法對教師方面也尤其做了強調,各地的實施方案中針對教師方面,也都提出,無論營利還是非營利性民辦學校,民辦教師與公辦教師在資格認定、職務評聘、培養培訓、評優表彰、教齡和工齡計算、社會活動方面,享受同等權利。除此之外,個別省份還有針對民辦教師給出了更為具體的支持措施。

比如,上海、遼寧、廣東、山東等省份鼓勵民辦學校通過建立年金制度、購買商業保險等補充養老保險方式,改善民辦學校教職工退休后的待遇。其中上海還提出,對實施全日制學歷教育的民辦學校,將年金制度的建立與落實情況作為撥付民辦教育專項資金的重要因素之一。山東提出,推進非營利性民辦教師養老保險與公辦學校教師同等待遇試點工作。

民辦教師培養培訓方面,有些省份也給出了較為詳細的支持措施。青海提出,各地在實施“國培計劃”“省培計劃”“頂崗支教計劃”“鄉村教師榮譽制度”及其他教師隊伍培養、培訓、支持計劃時要統籌安排民辦學校和公辦學校教師比例,非營利性民辦學校教師的培訓費用由各級財政和學校分擔。重慶提出,將民辦學校教師培訓納入“國培”“市培”和區縣培訓體系,民辦學校教師培訓經費的支出比例不得低于其教職工工資總額的2.5%。

各地的實施方案中還對公民辦教師相互之間的流動提供了制度的通道。

不少省份都鼓勵公辦學校教師到民辦學校支教,或者互派教師。公辦教師到民辦學校支教期間其原有的公辦教師身份、檔案關系和社會保險等均保持不變,工齡、教齡連續計算。

其中山東、湖北還明確提出,允許公辦高校教師經所在單位批準,在民辦高校從事多點教學并獲得報酬。

浙江省更是制定了公民辦教師之間的流動的詳細措施。原來公辦學校在編教師流動到民辦學校任教后,可按有關規定選擇繼續參加事業單位養老保險或參加企業職工基本養老保險。

另外,對于符合區域規劃、彌補教育資源短缺、促進區域均衡發展的薄弱民辦中小學校,浙江省的相關文件還提出,當地政府可以通過掛職、支教等形式,派遣一定數量的公辦學校在編教師予以支持。派遣數量不得超過該民辦中小學校教師總數的20%,同一名公辦學校在編教師在民辦中小學累計任職、任教時間不超過6年。

05 稅收優惠各省略有不同

民辦學校分類管理之后,相應的稅收優惠政策一直受到民辦學校舉辦者的關注。在芥末堆梳理的21省(市)的實施方案中,各地的稅收優惠均是基于國務院的《若干意見》而制定的。其中有部分省份在國務院文件的基礎上又做了一些細化。



06 設立專項資金進行財政扶持

各地實施方案中,對民辦學校的財政扶持政策也以國務院《若干意見》為核心,比如對義務教育階段的民辦學校,按照不低于生均公用經費基準定額的標準給予補助。

其中山東、浙江還補充規定,義務教育階段學生納入“兩免一補”。浙江省還提出,高中階段根據非營利性民辦高中和中等職業技術學校收費情況,結合當地同類公辦學校實際逐步建立生均公用經費補貼制度。

陜西、江蘇、甘肅、青海等省份還提出對民辦幼兒園進行經費補助。陜西規定,民辦中小學(含中職)和幼兒園享受同類公辦學校生均公用經費補助政策;江蘇提出,對執行公辦幼兒園收費標準的非營民辦幼兒園,按照公辦園同等標準安排生均公用經費撥款。甘肅則對普惠性民辦幼兒園進行獎補。青海提出,參照同級同類公辦學校標準,對民辦幼兒園和全日制學歷教育的非營利性民辦學校實行等額補助。四川提出,對捐資辦學的,有條件的地區可按照捐贈額的一定比例補助學校配套建設。

部分省份還通過設立民辦教育專項資金的方式,重點支持特定學段的民辦學校。山東、貴州明確提出,省級財政將每年安排民辦教育發展的資金。陜西、江蘇兩省明確,省級財政將設立民辦高等教育發展專項資金。其中陜西省每年的專項資金將有4億元。

從目前已公布的各地實施方案來看,有些配套落地的政策仍然有待細化和完善。過渡期內,可以預計地方政策將有極大可能繼續調整和優化。不過對民辦學校舉辦者來說,選擇的時間已經不多了。

營利性民辦學校名稱登記辦法確定

新民促法正式實施已經滿一年,陸續有高中更名為“××高中有限公司”。按照新民促法的分類管理辦法,營利性民辦學校到工商部門登記。此前關于營利性民辦學校的稱呼曾有過爭議,有學者擔心“有限公司”的名稱,有可能對學生未來的就業產生影響,引起就業歧視,從而導致營利性民辦學校的競爭力和口碑受到影響。

2017年9月1日,工商總局和教育部下發關于營利性民辦學校名稱登記管理的通知。通知里提及,營利性民辦學校的牌匾、成績單、學位證書、學歷證書、招生廣告和簡章上都可使用學校簡稱,省略公司組織形式。不過招生廣告和簡章在使用辦學簡稱時,應當在顯著位置標明學校營利性屬性,并在學校介紹中標注學校全稱。

民促法實施條例送審稿出臺

不久前,《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)公布,引發民辦教育界的一次巨大震動。這份《送審稿》以新民促法和國務院頒布的《若干意見》為依據,對舊版的實施條例進行了修改。

《送審稿》公布后,8月13日港股開盤不久,教育板塊即遭遇集體下挫。截止8月13日下午3點35分,除成實外教育之外,已經上市的十家民辦教育企業股價下跌幅度均破15%,睿見教育的股價跌幅更是超過40%。


引起港股震動的是《送審稿》新增的第十二條內容,“實施集團化辦學的,不得通過兼并收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校。”

通過收并購來擴大業務規模是大多數港股上市教育集團的發展策略。已上市的很多教育集團旗下都控制有非營利性學校,這與第十二條的規定相悖。今后上市公司經營的合法與合理性將有極大的不確定性,市場產生恐慌情緒,教育板塊股價應聲大跌。

與此同時,對于尚未上市但有通過并購等方式集團化發展的民辦教育集團,未來也會因此受到限制。

實際上,無論《送審稿》的這條新增規定是否能夠通過,按照新民促法的要求,已經上市的民辦教育集團控制的義務教育階段非營利性民辦學校都需要進行剝離。只是,《送審稿》的這項限制性規定將學校的范圍擴大了。在各地實施方案還未完全落地情況下,現存的幼兒園、高中和高等教育領域的學校多數仍然是非營利性的,還未完成轉設手續,教育集團短期內的并購之路將異常艱難。

《送審稿》引發關注的還有一點是,對在線教育的規范。

第十六條規定,“利用互聯網技術在線實施學歷教育的民辦學校,應當取得同級同類學歷教育的辦學許可和互聯網經營許可。

利用互聯網技術在線實施培訓教育活動、實施職業資格培訓或者職業技能培訓活動的機構,或者為在線實施前述活動提供服務的互聯網技術服務平臺,應當取得相應的互聯網經營許可,并向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門備案,并不得實施需要取得辦學許可的教育教學活動。”

這意味著在線教育或將告別草莽時代,進入整頓規范期。近一年來,國務院和教育部相繼出臺規范整頓培訓機構的文件,其中對辦學許可證的規范尤為嚴格。但文件均未對在線教育作出特別的區分和強調。各地的整頓措施也幾乎是針對線下機構。

針對線上機構的規范始終存在于各種揣測中,如今作為新民促法落地的重要實施條例,《送審稿》第十六條的規定終于讓“靴子”落地。對線上機構的規范已經板上釘釘。按照線下機構的規范邏輯,辦學許可證也極有可能變成線上機構的必要條件,其中學歷教育將尤其嚴格。

※ 本文源自微信公眾號【芥末堆看教育】(ID:jiemoedu),作者:寧寧。原文鏈接請點擊本行文字,轉載敬請直接聯系原出處。

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